Cấm vận đã lỗi thời

Ngày nay, Hội đồng bảo an Liên Hiệp Quốc có nhiều biện pháp trừng phạt hơn bất kỳ thời điểm nào trong lịch sử. Vào thập niên 1990, số lượng này tối đa là 8; những năm 2000, con số này tăng lên đến 12 và hiện tại là 16. 

Đó là chưa kể những biện pháp trừng phạt do EU và Mỹ áp đặt. Nếu chỉ xét đến tình trạng tăng vọt này, người ta có thể kết luận những biện pháp trừng phạt là một công cụ hiệu quả đáng kể trong việc thúc đẩy hòa bình và an ninh quốc tế. Đáng tiếc là còn lâu mới như vậy.

Trên thực tế, những nghiên cứu học thuật cho thấy các biện pháp trừng phạt không mấy hữu hiệu. Chuyên gia Thomas Biersteker thuộc Viện Cao học ở Geneva (Thụy Sĩ) ước tính các biện pháp trừng phạt chỉ đạt hiệu quả 20%. Theo Giáo sư Adam Roberts thuộc Đại học Oxford (Anh): “Có rất ít trường hợp bạn có thể xác định dứt khoát rằng những biện pháp trừng phạt mang lại thành công, ngoại trừ việc thi thoảng kết hợp với các tác nhân khác”. Chẳng hạn, trong khi lệnh cấm vận Myanmar của Mỹ và EU có thể đã góp phần vào quyết định mở cửa nền kinh tế và từng bước tiến hành cải cách chính trị của nước này, thì nỗi lo phụ thuộc quá mức vào Trung Quốc mới là lý do lớn hơn.

Nhưng những vấn đề tiềm ẩn đi kèm các chế độ trừng phạt lại vượt xa sự thiếu hiệu quả. Cũng có bằng chứng cho thấy chúng có thể phản tác dụng, chẳng hạn như khi các chính quyền bị trừng phạt tự xoay trở bằng cách thao túng thị trường chợ đen kinh doanh hàng cấm. Ví dụ như ở Haiti, chế độ quân sự đã khuyến khích mua bán dầu trên thị trường chợ đen qua biên giới với Cộng hòa Dominica khi bị cấm vận dầu mỏ vào các năm 1993 và 1994.

Rủi ro gia tăng khi nước bị cấm vận có thực lực để trả đũa, bởi bộ phận cử tri bị ảnh hưởng có thể chĩa mũi dùi vào những lãnh đạo của họ vì đã áp đặt các biện pháp trừng phạt. Khi Mỹ và EU trừng phạt Nga vì vụ sáp nhập Crimea, Nga đã trả đũa bằng cách cấm nhập khẩu nông sản từ Tây Âu, khiến các nông dân ở Brussels (Bỉ) và những nơi khác biểu tình vì giá cả tụt giảm.

Ngay cả khi các biện pháp trừng phạt không mang lại hiệu quả như dự tính, chúng vẫn không được dỡ bỏ. Lý do là một khi các biện pháp trừng phạt được thông qua, cả 5 thành viên thường trực của HĐBA LHQ đều có thể phủ quyết những nỗ lực dỡ bỏ. Vì thế, dù các chế độ trừng phạt được rà soát lại theo định kỳ, khả năng này là không đáng kể khi có ít nhất một thành viên thường trực nhất quyết duy trì chúng. 

Điều này từng xảy ra với các biện pháp cấm vận Iraq được Mỹ hậu thuẫn hồi thập niên 1990. Chúng không chỉ gây hậu quả nghiêm trọng với các đối tượng được nhắm đến là Tổng thống Saddam Hussein và chế độ của ông ấy, mà còn với cả số đông người dân vô tội. Chuyên gia Joy Gordon thuộc Đại học Loyola ở Chicago (Mỹ) ước tính những biện pháp trừng phạt đã gây ra cái chết của 670.000 - 880.000 trẻ em Iraq.

Chắc chắn cộng đồng quốc tế, trên cơ sở nhận thức được nỗi thống khổ mà những biện pháp trừng phạt gây ra ở Iraq, đã tiến tới những biện pháp trừng phạt có mục tiêu giới hạn hoặc “thông minh”. Nhưng hiện chưa rõ liệu các biện pháp trừng phạt có mục tiêu giới hạn ngày nay có thực sự hiệu quả hơn những biện pháp “thà giết lầm hơn bỏ sót” trong quá khứ hay không.

Dĩ nhiên, các lệnh trừng phạt thực sự phục vụ mục đích nào đó. Như chuyên gia Michael Doyle thuộc Đại học Columbia (Mỹ) trình bày: “Chúng có thể hợp lý nếu việc khoanh tay đứng nhìn hoặc dùng vũ lực khiến tình hình xấu hơn. Không hành động có thể bị xem như dung dưỡng vi phạm nhân quyền hoặc đơn thuần là “đánh võ mồm”. 

Còn dùng vũ lực vừa không cân xứng với một số hành động vi phạm vừa đắt giá hơn về khía cạnh nhân mạng và vật chất”. Nhưng như ghi nhận của chuyên gia Kenneth Rogoff thuộc ĐH Harvard, “tác động của những biện pháp trừng phạt thường khá thất vọng, đến mức nhiều học giả đã kết luận rằng các chính phủ thường áp đặt trừng phạt chỉ để tỏ ra với người dân trong nước là họ có hành động”. Điều đó chắc chắn đúng với những biện pháp trừng phạt do Mỹ áp đặt lên Cuba, vốn vừa rẻ tiền vừa không hiệu quả (thực tế, chúng có thể đã trì hoãn cải cách).

Đáng tiếc là người ta thường chú tâm nhiều hơn đến việc thông qua các biện pháp trừng phạt thay vì làm cho chúng trở nên hữu hiệu. Chính sách công nên được định hướng dựa trên bằng chứng, chứ không phải bằng trực quan và xúc cảm. Như các bằng chứng cho thấy, các biện pháp trừng phạt được tính toán kỹ lưỡng phải đi kèm với tiếp xúc về chính trị nếu muốn đạt được thành công và tránh những hậu quả khôn lường.

Cựu Tổng thư ký Liên Hiệp Quốc Kofi Annan hiện là Chủ tịch Quỹ Kofi Annan, chủ trương vận động quyết tâm chính trị để xử lý những mối đe dọa đối với hòa bình, phát triển và nhân quyền. Giáo sư Kishore Mahbubani là Hiệu trưởng Trường Chính sách công Lý Quang Diệu tại Đại học Quốc gia Singapore, đồng thời là tác giả cuốn sách bàn về những giải pháp cải thiện trật tự thể chế toàn cầu có tựa đề The Great Convergence: Asia, the West, and the Logic of One World (tạm dịch: Cuộc đại hội tụ: châu Á, phương Tây và logic của thế giới hợp nhất).