Pháp luật còn chồng chéo, nhiều vướng mắc: Gỡ từ đâu?

Phát biểu tại kỳ họp 7 Quốc hội khóa XV đang diễn ra, đại biểu Nguyễn Thị Kim Thúy (đoàn Đà Nẵng) đúc kết một thực tế rằng "các địa phương muốn phát triển đều phải xé rào, vậy thì cần phải xem lại cách xây làn của chúng ta". "Xem lại", theo cách nói của bà Thúy, nghĩa là cần sửa quy định về quy trình xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật sao cho chất lượng, phù hợp với thực tiễn hơn.

Chặn cài cắm, lợi ích cục bộ từ gốc

Làm cách nào để có hệ thống pháp luật đủ tốt, chặt chẽ, minh bạch và phù hợp thực tiễn?

GS Lê Hồng Hạnh (nguyên Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp) cho rằng lâu nay chúng ta vẫn quanh quẩn với "thói quen" đã được luật hóa là bộ, ngành nào đề xuất luật của bộ đấy và tự biên soạn luật. Nghĩa là luật quy định về lĩnh vực nào thì bộ, ngành của lĩnh vực đó chủ trì soạn thảo. Đây chính là nguyên nhân gốc rễ dẫn tới hệ thống pháp luật cồng kềnh và nhiều chồng chéo, vướng mắc. "Hôm nay tôi soạn cái này thì anh đồng ý cho tôi, hôm sau tôi đồng ý cho luật mà anh soạn thảo. Rồi ít nhiều gì văn bản pháp luật đó cũng mang bóng dáng của lợi ích cục bộ", ông Hạnh nói.

Ngọc Thắng

Để khắc phục tình trạng này, cả GS Lê Hồng Hạnh và nguyên Phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Nguyễn Sĩ Dũng đều cho rằng trước hết phải thay đổi từ "thói quen" xây dựng, ban hành văn bản pháp luật. Thay vì giao cho các bộ, ngành tự biên soạn luật thì cần một cơ quan soạn thảo luật độc lập, còn các bộ, ngành chỉ đề xuất chính sách.

TS Nguyễn Sĩ Dũng cho rằng một cơ quan soạn thảo độc lập sẽ đảm bảo tất cả văn bản đều được xây dựng bởi một đầu mối, dựa trên một nguyên tắc, ngôn ngữ, định nghĩa pháp luật thống nhất. Các thành viên trong ban soạn thảo đều là người giỏi, làm việc độc lập, không bị chi phối bởi cơ quan nào, lại càng không liên quan đến việc đề xuất chính sách, nên yếu tố lợi ích cục bộ bị triệt tiêu ngay từ đầu.

GS Lê Hồng Hạnh kiến nghị VN nên thành lập một ban soạn thảo luật hoạt động theo nguyên tắc tương tự đặt ở Bộ Tư pháp hoặc Viện KSND tối cao. Theo ông, thay đổi theo cách như vậy sẽ không còn tình trạng bộ, ngành nào tự soạn luật của ngành đó, "vừa thiết kế vừa thi công" dẫn đến tình trạng chồng chéo, bất cập của cả hệ thống pháp luật. Các mâu thuẫn, chồng chéo, vướng mắc, không thống nhất trong cách hiểu, thực hiện văn bản pháp luật cũng từ đó mà mất đi.

Nhưng một "công nghệ" làm luật như GS Lê Hồng Hạnh và TS Nguyễn Sĩ Dũng nêu ra ở trên có lẽ vẫn phải chờ trong tương lai. Trước mắt, GS Đỗ Văn Đại, Phó hiệu trưởng Trường ĐH Luật TP.HCM, đề xuất một giải pháp khả thi hơn cho hiện tại là nâng cao chất lượng của thành viên các ban soạn thảo luật. Ông Đại nói phần lớn quốc gia có nền pháp luật phát triển đều chú trọng sử dụng các nhà khoa học có kiến thức uyên bác (không phải cán bộ nhà nước) trong quá trình xây dựng luật. Là các nhà khoa học nên tính khách quan cao, ít bị chi phối bởi yếu tố ngành dọc (từ cấp trên) hay lợi ích nhóm.

Còn ở VN, những người có vai trò quyết định tới nội dung của văn bản luật thường tập trung vào nhóm có vị trí trong cơ quan nhà nước. Chẳng hạn, một tổ biên tập được thành lập để sửa đổi một đạo luật thì hầu hết thành viên đều thuộc cơ quan có thẩm quyền, rất hiếm có nhà khoa học nào đến từ cơ sở đào tạo pháp luật. "Đây là điểm đáng tiếc trong việc cải thiện chất lượng văn bản luật", GS Đại nhìn nhận.

Phản ứng chính sách phải nhanh hơn

Tháng 10.2022, tại kỳ họp 4 Quốc hội khóa XV, đại biểu Trần Hữu Hậu (đoàn Tây Ninh) phản ánh câu chuyện các địa phương phải đau đầu khi Thông tư 65 năm 2021 của Bộ Tài chính (về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo dưỡng, sửa chữa tài sản công) căn cứ luật Đầu tư công, đã bãi bỏ quy định cho phép sử dụng kinh phí chi thường xuyên trong thực hiện việc nâng cấp, cải tạo, sửa chữa dự án đã đầu tư xây dựng. Luật Đầu tư công phân loại dự án này là dự án đầu tư công, do đó, theo Bộ Tài chính, phải dùng nguồn vốn đầu tư công và thực hiện như một dự án đầu tư công với các quy trình thủ tục rất chặt chẽ. Điều này đã dẫn đến tình trạng đình trệ khi xây một cái hàng rào, thậm chí một cái bóng đèn bệnh viện cũng phải lập dự án đầu tư công với thủ tục nhiêu khê, phức tạp, mất nhiều thời gian.

Để khắc phục tình trạng này, Bộ Tài chính đã 3 lần trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội nghị quyết thí điểm cho phép sử dụng nguồn vốn chi thường xuyên cho các dự án nâng cấp, cải tạo, sửa chữa dự án đã đầu tư xây dựng, song đều bị Ủy ban Thường vụ Quốc hội "bác" vì cho rằng vấn đề không nằm ở luật Đầu tư công. Câu chuyện chi thường xuyên và chi đầu tư nhiều lần đưa ra tranh luận ngay tại hội trường Diên Hồng. Bộ trưởng Tài chính, Bộ trưởng KH-ĐT, Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội, thậm chí Chủ tịch Quốc hội cũng tham gia nhưng câu chuyện vẫn không có hồi kết. Cho tới sau kỳ họp 6 cuối năm 2023, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định có thông báo kết luận khẳng định luật Đầu tư công chỉ phân loại dự án, không cấm việc sử dụng nguồn kinh phí chi thường xuyên cho các dự án nâng cấp, cải tạo, sửa chữa. "Các địa phương nói không cấm nhưng tới nay cũng không dám làm vì chưa có hướng dẫn cụ thể", đại biểu Trần Hữu Hậu thông tin.

Ông Hậu cho rằng vướng mắc trong câu chuyện chi thường xuyên hay chi đầu tư nói trên có thể được sửa đổi ngay nếu như bổ sung trở lại khoản chi thường xuyên có tính chất đầu tư vào luật Ngân sách nhà nước, đồng thời sửa đổi các quy định tại các luật liên quan như luật Đầu tư công, luật Xây dựng…

"Nghĩa là ta tiến hành sửa một chính sách liên quan tới việc sử dụng ngân sách chi thường xuyên cho các dự án nâng cấp, cải tạo vì nó đang vướng mắc. Nếu đồng ý với chính sách được thông qua thì ta sửa các quy định liên quan tại các luật này. Và việc này vô cùng ngắn gọn, thực tiễn đã thấy rõ. Cả 63 địa phương và hầu hết các bộ ngành khi Bộ Tài chính lấy ý kiến đều khẳng định gặp vướng mắc này", ông Hậu nêu.

Thế nhưng một động thái ngắn gọn, giải quyết ngay những vướng mắc thực tiễn theo cách ông Hậu đề cập luôn vấp ngã trước "một rừng quy trình, thủ tục". Không chỉ vấn đề chi thường xuyên hay chi đầu tư mà đại biểu Tây Ninh nêu, còn rất nhiều chồng chéo, vướng mắc đã được chỉ rõ, người dân, địa phương, đại biểu Quốc hội phản ánh nhiều lần, nhiều năm nhưng vẫn phải thúc thủ ngồi chờ… quy trình.

TS Hoàng Minh Hiếu, Ủy viên Thường trực Ủy ban Pháp luật của Quốc hội, cho biết lâu nay để sửa đổi, bổ sung một văn bản luật thì cần tiến hành sơ kết theo định kỳ 5 năm hoặc tổng kết theo định kỳ 10 năm, rồi mới tiến hành sửa tổng thể. Ưu điểm của cách làm này là việc sửa đổi, bổ sung luật sẽ toàn diện hơn, nhưng nhược điểm lại chính là sự chậm trễ.

Muốn gỡ nút thắt, ông Hiếu cho rằng cần thay đổi cách thức tiến hành xây dựng pháp luật theo hướng phản ứng nhanh hơn nữa trước các yêu cầu, đòi hỏi từ thực tiễn; phải chuyển việc xem xét, sửa đổi luật từ định kỳ sang xem xét, sửa đổi theo yêu cầu của cuộc sống.

Như kinh nghiệm của nhiều quốc gia, hoạt động lập pháp sẽ tập trung sửa đổi, bổ sung những vấn đề tồn tại, bất cập. Ở đó, một đạo luật chỉ sửa đổi tổng thể khi có sự thay đổi về chủ thuyết chính sách; còn trong các trường hợp khác thì ưu tiên sửa đổi, bổ sung trực tiếp, kịp thời những điều khoản có bất cập. Vì thế, có những đạo luật được sửa đổi một cách thường xuyên, thậm chí là hằng năm, vừa đảm bảo khắc phục bất cập nảy sinh nhưng vẫn giữ được tính ổn định trong triển khai thi hành.

Đây cũng là hướng xử lý mà nguyên Phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Nguyễn Sĩ Dũng khuyến nghị. Ông cho rằng cần phải có cơ chế để Quốc hội thông qua các vấn đề cấp bách mà Chính phủ đề nghị bằng một quy trình xây dựng rút gọn, ưu tiên về thời gian so với bình thường.

"Nếu Quốc hội đồng ý thông qua chính sách mà nó xung đột với 10 luật khác thì phải sửa đổi quy định tại 10 luật khác. Và bao giờ cũng phải trình cùng một lúc. Còn nếu vẫn muốn giữ chính sách cũ thì không thông qua chính sách mới này. Đó là nguyên tắc một luật sửa nhiều luật", ông Dũng nói.