‘Kiểm soát quyền lực’ nhìn từ cuộc cải cách hành chính triều Nguyễn

Năm 1804, Gia Long, vị vua khai quốc triều Nguyễn đặt các chức quan đô ngự sử và phó đô ngự sử phụ trách Ngự sử đài, cơ quan phụ trách công tác giám sát tối cao trong triều đình. Gần 30 năm sau, năm 1832, vua Minh Mạng, người nối ngôi Gia Long đổi tên Ngự sử đài, chính thức thành lập Đô sát viện với hệ thống quy chế kiểm sát các cơ quan hành chính từ trung ương tới địa phương.

Chân dung vua Minh Mạng được minh họa trong cuốn sách của John Crawfurd (1783 - 1868), in tại Lon don 1828 Ảnh: Tư liệu

Nhiệm vụ chính của Đô sát viện là phát hiện hành vi sai trái của quan lại trong triều, kể cả hoàng thân, quốc thích trong việc thực thi nhiệm vụ, chấp hành pháp luật, đối xử với dân nhằm giữ gìn kỷ cương phép nước. Đô sát viện cũng có trách nhiệm giám sát việc thi cử, tuyển chọn hiền tài cho triều đình. Đứng đầu Đô sát viện là hữu đô ngự sử hàm tương đương với thượng thư (người đứng đầu các bộ, tương đương bộ trưởng hiện nay - PV) của các bộ, trật chánh nhị phẩm, là một trong cửu khanh (9 đại thần) của triều đình; ngoài ra còn có thể có tả đô ngự sử. Bên cạnh đó là 2 vị tả hữu phó đô ngự sử, hàm tương đương chức tham tri (chức quan cao thứ 2 trong một bộ, tương đương thứ trưởng hiện nay - PV) với chức năng giúp việc cho tả hữu đô ngự sử.

Theo Giáo sư Vũ Minh Giang, Phó chủ tịch Hội Khoa học lịch sử Việt Nam, điểm đáng lưu ý trong tổ chức của Đô sát viện chính là dưới 4 vị đại thần đứng đầu nói trên, các cơ quan của Đô sát viện còn có lục khoa, gồm: Lại khoa, Hộ khoa, Lễ khoa, Binh khoa, Hình khoa, Công khoa tương ứng với lục bộ (6 bộ, gồm bộ Lại, Hộ, Lễ, Binh, Hình, Công) giám sát tất cả các bộ, nha, cấp trung ương và 16 vị giám sát ngự sử giám sát 16 địa phương. “Thực sự đó là những cơ quan thanh tra bên cạnh các bộ nhưng nó khác với thanh tra bộ hiện nay”, Giáo sư Giang nói. Theo Giáo sư Giang, hiện nay, thanh tra được đặt dưới quyền bộ trưởng. Muốn thanh tra gì thì thanh tra nhưng phải theo lệnh của bộ trưởng. Còn lục khoa thuộc Đô sát viện được nhà Nguyễn thiết lập độc lập với các bộ lúc đó. “Chức năng của lục khoa là hặc và tấu. Hặc ở đây chính là chất vấn thực thi công việc của các bộ. Nếu như phát hiện ông thượng thư có bất cứ điều gì sai trái, cố tình che giấu thì lục khoa có quyền tấu thẳng lên hoàng đế”, Giáo sư Giang nói và cho rằng, đây là một cải cách rất hay và rất đáng học hỏi.

Bản tấu của các quan khâm sai trường thi hội ngày 38.3 năm Minh Mạng thứ 3 về việc bắt thư lại ty Thanh lại, thuộc Bộ Hộ là Nguyễn Thừa Tín có con là Nguyễn Thừa Giảng vào dự thi mà không xin hồi tỵ Ảnh: Trung tâm lưu trữ quốc gia

Tiến sĩ Đinh Duy Hòa, nguyên Vụ trưởng Vụ Cải cách hành chính (Bộ Nội vụ), cũng cho rằng tính độc lập của Đô sát viện là một điểm rất đáng chú ý trong tổ chức công tác kiểm tra, giám sát bộ máy hành chính của triều Nguyễn.

tin liên quan

Học nhà Nguyễn cải cách hành chính, chống tham nhũng

Theo ông, nhân sự của lục khoa kém hơn hẳn so với lục bộ nhưng quyền lực thì rất lớn, vì được giao nhiệm vụ giám sát hoạt động của lục bộ. “Chẳng hạn như bộ Lại có nhiệm vụ giữ việc quan tước, bãi truất và thăng thưởng, bổ sung quan lại, cung cấp người cho các nha môn nhưng nếu tuyển người sai quy định, nếu câu chuyện bổ nhiệm có vấn đề thì lại khoa sẽ có trách nhiệm và tâu lên vua. Sáu cơ quan này tuy bé nhưng quyền của người đứng đầu rất lớn và quan trọng là độc lập với lục bộ, độc lập cả với các thượng thư”, tiến sĩ Hòa nhấn mạnh.

Ông Cao Văn Thống, Ủy viên Ủy ban Kiểm tra Trung ương, cũng đánh giá bộ máy kiểm tra giám sát dưới triều Nguyễn không chỉ bao quát tất cả hệ thống quyền lực nhà nước và các cấp hành chính mà bản thân tổ chức kiểm tra, giám sát cũng có quyền hành rất lớn, cơ chế hoạt động tương đối độc lập, không chịu bất cứ sức ép nào. “Việc kiểm tra, giám sát các cơ quan hành chính và đội ngũ quan lại dưới triều Nguyễn đã thực hiện nghiêm túc nguyên tắc “trên dưới liên kết hiệp đồng, trong ngoài kiềm chế lẫn nhau”, góp phần không nhỏ vào hoạt động hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước và các quan lại, hạn chế ngăn ngừa lạm quyền, lộng quyền, lợi dụng quyền lực, sự tha hóa quyền lực của đội ngũ quan lại”, ông Thống nêu và cho rằng đây là những nội dung vẫn có tính thời sự.

Vào năm 1822, cảm thấy nhức nhối trước thực trạng “các chức thông phán, kịch liệt phần nhiều là người địa phương. Do đó, vì tình riêng làng nước, khó lòng khỏi sự tư túi sinh ra nhiều tệ hại”, vua Minh Mạng đã ban hành những quy định mang tính luật hóa vào chính sách hồi tỵ và liên tục bổ sung vào các năm tiếp theo với phạm vi, đối tượng áp dụng mở rộng hơn, nghiêm ngặt hơn so với những quy định ban đầu được đặt ra dưới thời vua Lê Thánh Tông. Hồi tỵ có nghĩa là tránh đi, hoặc né tránh, hàm ý những người làm quan tránh những mối quan hệ có thể gây ra các tiêu cực trong việc thực thi các nhiệm vụ được giao. Cụ thể, chính sách hồi tỵ được đặt ra dưới triều Nguyễn gồm những quy định tiêu biểu như: quan lại không được tậu đất, vườn, ruộng, nhà tại nơi cai quản, không được lấy người cùng quê về làm giúp việc; người có quan hệ thầy trò, bạn bè không được làm việc tại cùng một công sở; các lại dịch nha môn, các bộ ở kinh đô và các tỉnh là con, anh em ruột, anh em con chú, con bác với nhau phải tách ra, đổi bổ đi nơi khác; quan lại không được làm quan ở nơi trú quán (nơi ở một thời gian lâu), ở quê vợ, quê mẹ mình, thậm chí cả nơi học tập lúc nhỏ, hoặc lúc trẻ tuổi; cấm quan đầu tỉnh lấy vợ trong trị hạt vì sợ gia đình nhũng nhiễu...

Theo tiến sĩ Phan Thanh Hải, Giám đốc Trung tâm bảo tồn di tích cố đô Huế, chính sách hồi tỵ thể hiện sự chủ động phòng ngừa tiêu cực trong bộ máy ngay từ khâu bổ dụng đội ngũ. Trong khi đó, quy định về tuyển dụng và tổ chức cán bộ hiện nay không có quy định nào tương tự như luật hồi tỵ nên có hiện tượng lợi dụng quyền thế đưa người nhà, người thân vào cùng cơ quan làm việc, gây bè cánh và kết cấu lạm chức, lạm quyền để mưu lợi cá nhân.

Cùng quan điểm này, ông Cao Văn Thống đánh giá, từ luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 chúng ta cũng đã có một số quy định về việc luân chuyển cán bộ ở những vị trí nhạy cảm gần giống với chế độ “hồi tỵ” nhưng trong thực tế chưa được thực hiện thường xuyên, nghiêm minh, đồng bộ. Vì vậy, nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 khóa XII đã đề ra mục tiêu thực hiện chủ trương bố trí bí thư cấp ủy cấp tỉnh, cấp huyện không phải là người địa phương là hoàn toàn đúng đắn, đã có thực tiễn từ thời cha ông.

Theo Giáo sư Vũ Minh Giang, văn hóa truyền thống của Việt Nam là nền văn hóa làng xã, thân tộc, đồng môn rất chằng chịt, chồng chéo nên rất dễ tạo ra khó khăn cho người được bổ nhiệm làm quan. Việc đặt ra chế độ hồi tỵ nhằm giúp những người làm quan giảm được những tình thế khó xử trong thực tế. Bên cạnh đó, ông Giang cũng cho rằng, ngoài hạn chế khả năng vi phạm pháp luật, chế độ hồi tỵ còn giúp chính quyền trung ương kiểm soát được quyền lực địa phương, giảm thiểu nguy cơ nạn cát cứ, không tuân thủ cấp trên và triều đình. “Nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 vừa qua có những giá trị truyền thống trong điều kiện mới, bởi vì những gì cha ông để lại đều là những di sản có giá trị cả, vấn đề là chúng ta dùng nó như thế nào mà thôi”, ông Giang nói.